中国现有43亿亩林地，大多集中分布在山区，山区面积占国土面积的近70%，拥有90%以上的森林资源，其中仅集体林地就占了25亿亩，涉及4亿多农民。

　　2008年7月14日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式发布，其主旨在于通过明晰集体林地产权，把集体林地经营权和林木所有权落实到户，完善农村的土地基本经营制度，进一步解放和发展农村生产力。 土地是农村最主要的财富，也是大多数农民最重要的生产资料和最基本的生活来源，而林地是农村土地的重要组成部分。林权改革的关键在于明晰产权、理顺各方的利益关系，重塑农民的主体地位，兼顾效率和公平，最终构建农民增收、集体经济繁荣、生态建设优化的多方共赢格局。

    一、过去林权改革试点的实践 1978年开始的以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革，通过明确所有权和使用权，确立农民对土地的支配权和决策权，并享有相应的收益权，延长农地使用期限，稳定农民预期、责权利相结合，极大地调动了农民的积极性，解放了农村生产力，成为三十年来我国经济体制改革中最成功的改革之一。然而，多年来，占农地绝大部分比例的林地产权改革只是进行过一些小范围的试点，如改革开放初期的林业“三定”(即1984年正式启动的以稳定山林权属、划定自留山、确定林产生产责任制为主要内容的集体林权改革)等，也没有取得明显的改革成效。 究其原因，主要有以下几点在影响农民林业改革探索的积极性：第一，林业经营周期长，见效慢，不像庄稼一年一收，见效快，农民缺乏林地改革中物质利益的激励；第二，计划经济体制下，木材及林产品实行统购统销，价格低廉，而林业税费负担偏重，成本和收益之间的剪刀差使林业经营的收益过低；第三，耕地改革国家给予极大的关注，形成法律政策文件加以固定。但国家对林地改革缺乏政策支持、资金补偿和法律保障，使农民对国家林业政策缺乏信心，因而举棋不定。 随着改革深入和经济的发展，特别是林业特产税的取消和木材价格的大幅度上涨，农民对承包经营林地、发展林业生产、实现增收致富的愿望越来越强烈，林权改革的时机趋于成熟。2003年6月，《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》中规定：在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。 在此背景下，新一轮的林权改革试点分别在林地资源丰富的福建、江西、辽宁和浙江展开，四地各选取一个村庄开展试点。虽然只是四个小小的村庄，但它们林权改革的实践却闻名全国。以江西为例，从2004年到2006年实行集体林权制度改革仅两年时间，新增社会对林业的投资48亿元，新增林业从业人数50.63万，农民人均林业总收入两年共增加了278.72元，增长幅度为69%，初步显示了林权改革所蕴含的巨大生产力和诱人前景。

    二、林权改革参与方的利益诉求及互动关系 利益关系是调节生产关系的最有力杠杆，利益是推动改革的终极动力。 (一)各参与方的利益诉求 在林权改革中，可以把参与方简化为国家、拥有林地所有权的集体(通常以镇、村、组等基层政权的形式出现)和承包林地的农民。三方的利益诉求各不相同：国家主要追求整体利益和社会效益，比如农村稳定、农业发展、农民增收、生态安全和可持续发展等；集体主要代表局部利益、地方利益，通过中央和地方政府的财政拨款、转移支付、所有者收益等获得收入，追求集体经济实力和控制力的增强，维护基层政权的稳定；农民追求个体利益，依据自身所拥有的对林地及种植物的产权，自主决策并获得相应的收益。 三者拥有的力量和所处的地位不同，国家具有最高权威，可颁布和修改法律，并具有强制执行的权利。通过委托代理关系，国家利用集体的信息优势等治理地方，有助于节约交易费用。集体介于国家和个体之间，充当二者的桥梁，是国家意志在局部的体现，但集体也追求自身独立的利益。农民作为单个的、分散的生产单位，通过集体连接在一起。市场经济条件下，三者都追求自身利益的最大化。 (二)参与方的利益互动关系 林权改革参与三方的根本利益是一致的，但又存在矛盾。如果各方在现有条件下都能获得利益的最大化，林地制度就是最有效率的。但如果三者之间的利益关系错位，相应的利益格局和利益平衡关系就会被打破，就产生改革的动力。这又分几种情况：其一，国家利用强制力侵蚀集体和农民的利益，像过去公益性土地征用中补偿标准过低，导致农民利益受损，矛盾的激化最终促使补偿标准提高；其二，集体利用局部的强制力和信息优势侵蚀国家和农民的利益，像过去土地流转中的反租倒包、强制流转等做法，最终引起对这类行为的纠正和规范；其三，农民利用信息不对称的优势侵蚀国家和集体的利益，像人民公社时期，农民出工不出力行为，最终也促使了家庭承包责任制的兴起。 任何一种情况的出现，最初可能某一方获得短期利益，其他方受损，但这种状况不可持续，最终会损害三者共同的利益，引发改革，而改革过程，其实就是打破旧的利益格局和利益关系，重塑新的利益关系的过程。 需要指出的是，在三个参与方中，由于社会和自身原因，农民的社会地位最低，拥有的谈判筹码最少，农民的利益最有可能被侵蚀。

    三、林权改革过程中利益格局的重建 《意见》在总结以往林权试点经验基础上，借鉴农村耕地改革的实践，提出了具体的实施路径和法律保障，为塑造新的利益关系提供了指南。林权改革要构建新的利益格局，把农民利益放在首位，尊重农民的决策权，把属于农民的权利还给农民。从这一角度看，《意见》主要有以下几点值得关注： (一)明晰产权 现代产权理论认为产权是以所有权为基础的一束权利。“产权包括一个人或者其他人受益或者受损的权利”。作为一种排他性的权利，产权清晰界定才有效率。产权明晰就是要明确所有权和使用权等的权利边界，避免产权模糊所带来的“搭便车”行为对效率的损害。 农地改革中，产权问题始终是绕不开的一个结。过去实践中经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题的存在，都根源于产权的不明晰。《意见》第三部分在林权改革的主要任务中，首先就是明晰产权，这是林权改革中最核心的部分。 明晰产权有四层含义：其一，明确了集体对林地的所有权。除国有林场和自留林地外，其他林地的集体所有性质不变，集体可以并只能据此获得相应的收益。其二，明确了农民山林主人的地位。农民拥有完整的林地承包权、经营权、流转权、种植林木的所有权以及相应的收益权。其三，明确了林地的承包期限。考虑到林木生长期长、投入大等特点，农民对林地的使用期限定为70年，高于目前耕地的30年使用期限，期满后符合规定的可以继续承包，并通过法律规定，以林权证的方式确定下来，充分稳定了农民的预期。其四，农民拥有抵押权。林权制度改革后，农民承包的林地属于用益物权，农民可以象房产证一样抵押，获得长期贷款。 (二)兼顾效率和公平 《意见》强调林权改革要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。林地的分配要优先在集体内部进行，其次是集体之外的成员。一个集体内拥有所有权的农民都平等地享有林地的初始分配权，要采用家庭承包经营制度。集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，突出“均”字，确保“人人有份”。在一些经济相对发达地区，逐渐为林权流转创造条件，允许农民的林地依法有偿流转，以促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，逐步实现林业经营规模化、集约化，实现在公平的前提下兼顾效率的目标。要防止出现林权大部分集中在少数非农村资本持有人手中，而大部分农民失去了原本属于“大家集体所有”林地的局面，避免出现新的利益分配的失衡。 (三)兼顾各方利益 改革涉及到利益格局的调整，需要妥善处理各参与方的利益。《意见》指出“统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠，生态受保护”，重点要统筹个人、集体两方面的利益。在统筹个人与集体利益上，首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地产权的初始分配上获得较大的收益，确保农民在林业生产经营的利益分配上得到更多的实惠。同时，要兼顾集体的利益，集体可以通过保留少量林地、收取少量林地使用费，或者通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，分享林业发展的收益，壮大集体经济实力，保证集体经济组织正常运转。在处理“农民得实惠”与“生态受保护”关系上，要着眼长远，不能以粗放经营，过度消耗资源，破坏生态为代价，要坚持林地和林业资源的可持续发展。最终国家获得生态环境优化的利益，集体获得林地所有权收益，农民获得收入增加的利益，调动三方积极性，实现国家、集体和农民的多赢格局。

    四、林权改革的未来之路 中央提出用五年的时间基本完成明晰产权、承包到户的任务。时间紧迫、任务繁重，对于这项关系到亿万农民福祉的宏大工程，操作过程一定要慎重、有序。《意见》对于林改的指导思想、基本原则、主要内容、组织领导方面都有着具体的规定，一定要按照中央的部署有序推进。

     结合以往耕地改革的实践，针对林地征用、权属明确、分类指导和转变政府职能等方面，在具体操作上提出几点建议： 其一，林地征用过程中注意保障农民利益。现行林地制度下，被征地农民作为林地的使用方，被排除在林地征用之外，难以参与谈判，其利益只能由村官以林地所有权人代表的身份来代表。而村官与村民的利益并不完全相同，容易出现腐败行为。所以，征用集体所有的林地，承包农民也要参与谈判。征用方要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用，以免农民成为新的失地者。 其二，进一步明确林权的边界。所有权和使用权在理论上比较容易区分，实际操作难以界定，这在耕地的改革实践中已多次证明。集体拥有林地所有权，而农民拥有承包经营权、林木的所有权、流转权、抵押质押权和收益权。这些都要通过勘界、造册、签订合同、发放权证等逐项落实，以免留下过多后遗症。 其三，因地制宜，分类指导，稳步推进。山区、平原、经济发达和落后地区情况千差万别，推进林改，要在基本原则的规范下因地制宜，分类推进，避免一刀切。科学划分公益林和商品林，并采取不同的利益补偿方案，公益林以保持生态功能为首位，农民的经营权受限制，更应该有利益平衡和补偿措施。 其四，转变政府职能。林权改革的过程是政府、集体和农民逐渐厘清利益边界的过程，是逐渐还利于民的过程。集体的利益不应超出土地所有者的范畴，随着农村税费改革的逐步深入，各项涉农税费的减免，集体从农户获得的利益逐步减少，在这一过程中，既要防止集体利益流失，又要防止处于强权的集体利益借机侵蚀个人利益，政府在指导、实施林权改革时，要逐步实现从领导型向服务型转变。 林权改革是一项浩大的系统工程，但前景美好。这一改革的成功实施，必将对农村生产力的解放，对农民增收和就业、现代林业发展、生态环境改善、农村可持续发展等方面产生积极影响。