集体林权制度改革是我国农村的“第三次变革”。当前，改革已完成初级阶段任务，使林业成为社会关注的焦点和新的投资热点。然而，真正的严峻挑战才刚刚到来。下一步，如何继续落实家庭承包经营政策，健全林业经营管理制度，妥善解决历史遗留问题，加快林业产业发展，加大科技支撑与服务，都是改革需要探索的紧迫问题。

30年前，一场由农民发起的耕地包产到户的运动在中国掀起了土地革命，极大地解放和发展了中国农村社会的生产力。30年后的今天，一场仍然源于农村的集体林权制度改革(以下简称林权改革)再次席卷中国大地，意味着中国农村的林地生产力将面临又一次解放和发展。

2008年6月，国务院颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，将集体林地通过家庭承包落实到户，承包期70年，期满可以继续承包，并通过配套改革、完善政策、健全服务、规范管理、放活农民经营权，落实农民的处置权和收益权，使广大农民真正成为林地的经营主体。

记者从日前在京召开的林权改革国际研讨会上了解到，目前，全国森林面积为1.95亿公顷(合29.25亿亩)，林权改革已完成林地勘界19.7亿亩，约有15亿多亩林地完成确权到户及林权证发放。福建、江西、辽宁、浙江、云南、河北等12个省(市)基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务，其他省(区、市)正在全面推进。

国家林业局副局长张建龙在该研讨会上指出，中国林权改革的主体工作已大致完成，但未来改革任务仍然艰巨，特别是明晰产权，仅是林权改革的基础性工作，林地均临到户后，林业如何创新管理、经营与服务等问题亟待探索。

此次研讨会由国家林业局、美国产权与资源组织共同主办，北京大学承办。会议旨在进一步加强各国林业产权改革的经验交流与合作，来自中国、美国、加拿大、巴西、印度尼西亚、墨西哥、瑞典、老挝、泰国、越南等国家的官员、学者，相关国际组织代表，16个省林业厅及相关市县从事集体林权改革的领导专家参加了研讨会。

会议分别就集体林权制度改革、亚洲林权制度转型经验、亚洲实施REDD(减少因毁林及森林退化导致的碳排放)计划的进展与林权改革的关系、社区林权安全面临的新挑战、亚洲地区开展林权合作的途径等专题展开讨论。

会议指出，中国林业发展的内生动力不足，当前正面临清晰产权、应对气候变化(森林固碳)、可持续发展三大难题。

林权改革曾几度搁浅

中国林地所有权分为国有林地(约占40%)与集体林地(占60%)。在乡村基层组织中，村民小组是集体林权所有者的主体。

为调动农民的积极性，我国于上世纪80年代初曾经尝试进行林业产权改革，但并不成功。

国家林业局农村林业改革发展司司长张蕾在会上介绍，当时的主要困惑在于：把权力下放到农民手中，然后应该怎么管？管理的滞后是改革收效甚微的因素之一。同时，市场逐步放开下的木材价格由统购价变为市场定价，带动价格迅速上涨，诱使农民得到林地后往往砍伐林木变现，导致森林资源受到较大影响。

为此，林业产权制度改革被迫搁浅。

尽管此后我国林权改革不断摸索前行，但几经跋涉最终还是回到当初的症结问题上，即产权问题不解决，林业发展将无从谈起。

此间，国家甚至采取强硬措施，把林业发展与地方考核挂钩，不造林，地方官员就有免职之虞。

1998年开始，我国林业掀起一股投资热，当时一年几百亿元的投资相当于前几十年的投资总和。同时，国家启动了天然林保护、退耕还林、防沙治沙等重大林业工程。

不可否认，无论是上世纪80年代的行政命令阶段还是90年代的大规模投资阶段，都在一定程度上对中国林业的发展起到积极的推动作用。前者实现了我国林业面积和森林蓄积量的“双增长”，后者则极大推动了林业的发展速度。

然而，林业改革的步伐依然踯躅，一些极端事件也反映出，农民的积极性仍未充分调动。

假设山林起火，只要不殃及自己，不乏部分人会乐观其变、袖手旁观，原因就在于没有明确产权和经营主体。

“产权不落实，林业管护就失去依托，更难以聚集社会资本、劳动力等生产要素。此外，经营机制僵硬、利益分配不合理，也是长期制约林业发展的主要问题。”张蕾说。

2003年6月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布，标志着新一轮林权改革起步。2008年，在福建、江西、浙江、辽宁、云南等省率先试点并取得显著成效后，集体林权制度改革迅速在全国铺开。

此轮改革的核心内容被凝练为“山定权、树定根、人定心”。

美国产权与资源组织总裁安蒂怀特在会上表示，中国林权改革规模宏大，体现出一个国家政府的政治勇气，也为全球林业在扶贫、碳捕获等方面提供了很好的经验。但中国也面临贫困、腐败、非法砍伐等林业发展的世界性痼疾。

10年前，安蒂怀特曾到访中国，参加在安徽黄山举办的一个林业发展会议。他曾提议在中国召开林权改革的国际性会议，并获得中方的积极响应。

“林权改革最大的目标是让林区人民受益，获得应有的公民权。”如今，安蒂怀特再次呼吁，“尽快行动起来，帮助当地民众利用林业资源脱贫致富，实现林业与经济的共同发展。”

成效初步显现

我国政府高度重视林业发展，赋予林业部门建设和保护森林生态系统、保护和恢复湿地生态系统、改善和治理荒漠生态系统、维护和发展生物多样性等重要职能。

2009年召开的中央林业工作会议明确提出，把发展林业作为实现科学发展的重大举措，为我国林业发展指明了方向。

由于国情、林情不同，林权改革在不同的国家体现出不同的形式。一些国家虽然没有进行林权改革，但也在积极推进社区林业发展，两者在本质上其实并无太大差别。

社区林业一般是在林业所有制不发生变化的情况下，让当地居民在林地中开展相应的经营活动并获得一定收益，这样既保证了森林资源和林业发展的可持续性，又增加了百姓的收入，更密切了居民与林业发展的关系。

中国集体林权制度改革的核心也在于让生活在林地、土地、沙地、荒山荒地的人群有利用这些资源的权利，在通过林业、林下经济等实现个人及社会财富的增加的同时，保证林业的可持续发展。

张建龙表示，几十年来，我国一直在探索林业发展出路，但产权问题、发展的内在动力问题始终难以解决。此次林权改革通过农民群众广泛参与、自主决策，既解决了关系切身利益的林地权属和利益分配问题，也化解了长期存在的历史遗留问题和矛盾纠纷，营造了农村社会的和谐氛围。

另外，通过改革，还促使多项公共财政扶持和金融支持制度的建立以及管理体制的改革，催生了多种新型林业转移合作组织的建立，再次激发了亿万农民在山区、沙区的创业热情，堪称是对农村社会生产力的又一次大解放。

据介绍，近10年来，中国采取积极措施防止毁林和森林退化，大力发展植树造林，确保森林资源不断增加。截至今年6月，我国人工林面积已达6200万公顷，蓄积19.61亿立方米，继续保持世界首位。森林覆盖率已由新中国成立初期的8.6%增加到目前的20.36%，全国森林面积增加到1.95亿公顷，活立木总蓄积增加到149.13亿立方米。每年可净增加吸收二氧化碳当量约6亿～9亿吨。

集体林权制度改革成效明显，进一步推动了我国林业的可持续发展。到2020年,我国森林面积将比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量将增加13亿立方米。为实现上述目标，国家将在植树造林、森林抚育等方面继续加大投入力度。

针对当前我国林业快速发展的态势，北京大学环境管理系教授徐晋涛在会上指出，其中受益于此轮林权改革成分的有多少，目前仍待科学研究与分析。

徐晋涛在由其负责的由欧盟资助的“集体林权改革进程和绩效分析”的项目研究中得出上述结论。

“林权改革是一个漫长的过程，变数很多，比如林改后有些地方造林数量和砍伐数量都明显增长，因此还难以判断哪些是林改带来的直接效益。”徐晋涛说。

特别是针对林改对非农就业影响的研究，徐晋涛试图揭示林改对农民行为的改变(如就业)。但研究发现，农民分到林地后或者以林地经营为生存手段，或者更放心地外出打工、转向非农就业，两种情况同时存在。因此，林改对促进农民非农就业的影响并不显著。

徐晋涛对《科学时报》记者表示，相比林改对非农就业的影响，反而是教育水平影响更明显。即家庭成员中高学历多的，分到林地后更倾向于自主创业，进而转向非农就业。因此，针对林改的绩效研究有必要不断深入下去。

农民自己说了算

林权改革的主要做法首先是把林地均分到农户，让农户得到边界明晰、可以使用的林地，做到耕者有其山，同时坚持权利平等的原则，即人人享有承包经营权。

产权到户后，还要放活林业经营，让农民拥有采伐、造林、销售等经营自主权。其中，林权可交易以及交易方式的丰富为林业融资和经营带来活力。林权可以通过专业平台进行交易，或作为合作合资条件，或用于抵押贷款，同时林产品市场完全开放。

为保障林改进程，国家不断加强政策支持，以森林保险为例，全国已有25个省(区、市)开展此项金融政策服务，其中有6个省受到中央财政的直接资助。

目前全国已建立林业专业合作组织4.5万多个，初步搭建起社会化的服务体系。

从调查摸底，到制定方案，再到方案的落实，都由农民主导完成。“在主要程序上，就是要让农民自己说了算。”张蕾表示，“相应地，政府应该加快向服务型政府转变，根据农民的需要提供服务。”

据介绍，截至2009年，全国已有七成以上的集体林地完成林改，确权林地1亿公顷，发放林权证6400多万本。

林权改革使农民经营林业的积极性空前高涨，农民收入明显增加，资金等生产要素加快向林业流动，除此以外还促进了基层政权的稳定，特别一些长期存在的林权纠纷的解决，保证了地方社会的和谐。

林业大省浙江现有林地面积9900多万亩，森林覆盖率达60.9%，2009年全省林业产值达1576亿元，农民人均年收入超过1万元，其中山区农民收入50%以上来自林业。

浙江省林业厅副巡视员蓝晓光在会上介绍，浙江在森林林木、林地使用权流转上进行了大胆创新，通过出台优惠政策，鼓励各种社会主体以承包、租赁、转让、拍卖、划拨等形式参与流转，目前已完成流转面积1350万亩。

其中，通过国家赎买方式，在不改变林地用途、不低于当地林地征占补偿标准、妥善安置所属农民的基础上，解决了会稽山度假区的林权问题。通过租赁方式，以每年每亩35元的价格，把开化古田山国家级自然保护区核心区内的2万多亩集体林租给当地农民，达到了保护资源与农民增收的双重效果。

广西梧州市藤县县长黄东明告诉《科学时报》记者，藤县拥有林地450多万亩，林改之前，由于没有建立相应的融资机制，农民发展林下经济缺乏资金，规模小，速度慢；林改之后特别是到今年上半年，改革效果开始显现。县里主抓了36个居龙头地位的林下经济示范点，以此带动全县林下经济发展。

藤县林下经济主要采取套种一些药材、菌类等品种，还发展林下养鸡、养鱼、养蜂等立体养殖体系，当地的三黄鸡和蜂糖较为知名。

此外，龙头企业把林农的土地租过来，整合资源进行规模经营。龙头企业有资金、技术和市场，农户则可以参与生产，或以入股的形式参与分红。

据介绍，2009年该县林下经济总产值达到4亿多元，占农业总产值的16.4%。林农人均纯收入由林改前的3785元提高到4065元。

面临新挑战

林权改革调动了林区农民的积极性，密切了农民与林业发展的关系，但也面临新的挑战，特别是集体林权制度的创新程度，决定了未来改革的成功与否。

例如，农民得到林地后，需要资金、保险、技术、市场等服务以及采伐改革尽快到位，目前全国仅有160多个县开展了森林采伐改革试点，相关改革政策及服务措施的完善与铺开仍需假以时日。

张蕾表示，当前林权改革在承包到户的问题上依然任务艰巨。同时，林业经营业需要规模化，新的林业规模经营才刚刚起步，搞活林业经营及农民致富等方面仍在探索。

据介绍，此轮改革以来，全国已解决林权纠纷70多万起，仍遗留一些尚未解决的问题。如何在保证社会和谐的前提下妥善处理剩余的历史遗留问题，既是对改革本身的考验，也是对政府执政能力的考验。

黄东明认为，林改涉及千家万户，因为历史原因藤县有些林地界限仍然不明确，如果确权不准确，即使发了林权证，也难避免村民纠纷、上访的情况发生。这个基础性工作一定要做足、做细、做准。

“剩余的未确权的林地也是较复杂的地块，更需要扎实工作，哪怕慢一点，也要争取妥善解决这些遗留问题。”黄东明说。

更为重要的是，林业产业发展速度及规模还有待进一步提升。诸如木材机械加工、林纸一体化等林业工业和动植物、森林食品、药材、森林旅游等林业第三产业的发展，对发挥林业产业的经济效益的作用非常显著。

广为熟知的浙江湖州安吉县，依靠“一根翠竹撑起一方经济”，通过大力发展竹产业，带动农民增收致富，仅竹产业年产值就达100多亿元。

不砍树也能富。有些地方用活林地，积极发展林下经济，养殖各种畜禽，种植各种药材，兴旅游，以带动农民增收致富。

已有的实践经验表明，搞活林业经营、大力发展林业产业，才是实现林权改革目标的最终途径，而如何在“活”上做文章，中国仍需探索。